实务分享 | 关于上海市集体土地与房屋征收补偿相关问题的梳理

徐玉翠

由于分家析产、继承、共有纠纷诉讼中常出现公租房征收补偿利益分割的问题，而集体土地上房屋（宅基地房屋）的征收补偿利益分割也是上述纠纷诉讼实务中常见的问题。笔者在检索之后发现，我国土地法体系非常的庞杂，从上至下有宪法、民法典（尚未施行）、土地管理法、农村土地承包法、房地产管理法等，兼有大批量的行政法规、地方性法规和规章，而且关于集体土地与房屋的征收补偿多是原则性规定，很多法律和实务问题零散分布在不同规定之中，因此本次尝试归纳梳理了上海市关于集体土地及房屋征收与补偿的相关规定，以供交流学习之用。

一、集体土地与宅基地的法律概念

我国土地制度分为国家所有和农民集体所有。农民集体所有的土地包括农村与城市郊区的土地、宅基地、自留地、自留山等。

宅基地是农村村民基于本集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无需交纳任何土地费用即可取得（需由乡镇政府审核批准），具有福利性质和社会保障功能，一户只能拥有一处宅基地。

宅基地的所有权和使用权是分离的，农民仅享有宅基地使用权而非所有权（所以宅基地使用权不能继承），但宅基地上建成的房屋（宅基地房屋）则属于村民个人的财产，是可以依法继承的，但农民若将住宅出卖、出租、赠与以后再申请宅基地的，一般不予批准。

二、关于集体土地及房屋被征收的流程

我国《土地管理法》规定，为了公共利益的需要确需征收农民集体所有的土地，可以依法实施征收。

征收集体土地上的房屋只是征收集体所有土地过程中附随的一个工作内容，宅基地房屋（及其他非居住房屋）能否被征收取决于在该房屋所在的集体土地是否被纳入征收范围，对房屋的征收补偿也仅仅是征地补偿安置工作的一个组成部分（这点在下述的征地补偿构成中可以得到证实），所以有必要先梳理和了解集体土地被征收的过程。

新《土地管理法》在今年的1月1日实施，对旧法中的集体土地征收内容作了重大的修订，最明显的变化在于，旧法中政府可先申请征地，待征地审批通过再进行征地补偿安置方案的拟定和审批等，新法则要求政府在征地报批前即完成拟征收土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告、补偿登记、听证、签订补偿安置协议等前期工作（第 3、4、5、6项）。为了衔接新旧法，上海市规划资源局、市人社局在今年 3月份制定出台了《关于落实<中华人民共和国土地管理法>完善本市征地工作的若干意见》，重新调整了上海市本地的征地过程。

结合新老法规定，大致归纳梳理出的用地、征地流程如下（序号并非用于严格区分时间的先后，有些环节可同时进行）：

1．建设用地预审

建设单位在建设项目可行性研究论证时，先向市或区土地管理部门提出建设用地预申请，土地管理部门会跟据土地利用总体规划、年度规划对建设项目用地进行审查，提出建设项目用地预审报告（建设单位在向发改委部门呈交建设项目可行性研究报告时必须附用地预审报告）；

2．建设单位提出建设用地的申请

建设单位的建设项目被批准后，建设单位持项目可行性研究报告的批复、建设用地规划许可证向市或区土地管理部门提出建设用地申请，由土地管理部门进行审查。

3．拟征收集体土地的，在报批征收前需发布《拟征收告知书》

区人民政府拟申请征收农民集体所有土地的，应在可行性研究报告等立项文件批复后发布《拟征地告知书》，告知征地房屋补偿的政策依据、征收土地的范围、用途、项目名称以及限制性规定等内容，公告期不少于 10日。拟征收土地的范围一般与项目用地预审与选址意见书或者经批准的建设项目设计方案明确的用地边界确定。

拟征地告知书发布后，区人民政府会组织区自然资源管理部门和有关部门，开展拟征收土地现状调查并选定评估机构。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。

4．拟定征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案并公告

区自然资源管理部门、镇（乡）人民政府、街道办事处等有关部门根据调查登记结果拟定征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案，在拟征收土地所在的镇（乡）、街道和村、村民小组范围内同时公告并听取意见，公告期不少于 30日。

多数被征地农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案或征地房屋补偿方案或被征地人员就业和保障方案不符合法律、法规规定的，区人民政府应组织有关部门召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

5．拟征收土地的社会稳定风险

评估区人民政府组织有关部门，根据前期拟征收土地现状调查、征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案听取意见情况以及听证情况等，进行拟征收土地的社会稳定风险评估。

6．报批征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案，并签订附生效条件的补偿费用支付协议、补偿协议

区政府批准征地补偿安置方案、征地房屋补偿方案、被征地人员就业和保障方案后，区自然资源管理部门、镇（乡）政府、街道办事处等有关部门与建设用地单位签订附生效条件的补偿费用、社会保障费用支付协议。

区自然资源管理等有关部门与拟征收土地的所有权人、宅基地使用权人或者房屋所有权人签订附生效条件的补偿协议。

7．报批征收土地，涉及农用地的需先行办理农用地转用审批

征收土地的审批权限分为两级，一级是由国务院审批，比如征收永久基本农田，永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，或者其他土地超过七十公顷的；除上述以外的土地则由省、自治区、直辖市政府批准。

如果征收的土地中涉及征收农用地的，还需先行办理农用地转用审批手续。农用地转用审批权限主要在国务院和省、自治区、直辖市政府：1）永久基本农田转为建设用地必须由国务院批准；2）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，一般由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准；3）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府批准。

其中，农用地转用的审批和征收土地的审批可能是由同一个审批机关进行审查，所以经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限才需另行办理征地审批。

8.征收土地被批准后，区政府发布《征收土地公告》，开展具体的征地搬迁、支付补偿费用等工作。

征收土地经依法批准后，区政府发布《征收土地公告》，公告期不得少于 10日；区自然资源管理等有关部门将按照生效的补偿费用支付协议、补偿协议执行征地工作（对达不成房屋补偿协议的，将根据征地房屋补偿争议协调和处理的相关规定执行）。另外，乡镇政府、街道办事处向区政府确定的经办机构申请核定落实就业和保障的被征地人数及人员分类等情况。

三、集体土地征收补偿的构成

《土地管理法》第 48条规定，“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”

由此可见，上海市集体土地征收补偿大致由四部分构成：

1.土地补偿费：是国家征收农民集体所有的土地对土地所有者和土地使用者的补偿，是对集体土地所有权丧失的一种补偿，该部分补偿利益归农村集体经济组织所有，受益的主体是该集体经济组织内部的所有成员。

目前上海市关于土地补偿费用标准依据是《上海市征地土地补偿费标准（2017）》。

2.安置补助费：是国家征收农民集体所有土地后，为了安置原以土地为主要生产资料并取得生活来源的被征收农民生活所给予的补助费用，专款专用，不得挪作他用。

就上海市本地，根据《上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障办法》的规定，安置补助费将优先被用于被征地人员的社会保障费用，用于缴纳他们的社会保险费、生活补贴费和支付一次性经济补偿。

3.农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费：该部分是对农民集体所有土地上所有附着物的补偿，比如宅基地房屋、非居住房屋及其附属设施、水利基础设施、农作物等等。由此可见，征地过程中是将宅基地房屋作为集体土地地上附着物对待的。

其中，上海市关于青苗依据《上海市征地青苗补偿标准（2017）》进行补偿，地上附着物按《上海市征地财物补偿标准（2017）》进行补偿，房屋按《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》执行。

1）宅基地房屋被征收，补偿费用包括宅基地使用权补偿、房屋价值补偿、搬家补助费、设备迁移费、过渡期内的临时安置补助费等，补偿方式有货币补偿、产权房屋调换以及易地新建三种。

① 被征地的村或村民小组建制撤销的，可选择货币补偿也可选择产权房屋调换，选择产权房屋调换的需要结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价。

② 被征地的村或村民小组建制不撤销的，该房屋户内成员全部转为非农业户籍的，按照上述 1）的方式补偿。

③ 被征地的村或村民小组建制不撤销，但该房屋户内成员未全部转为非农业户籍的，若具备易地建房条件则可以重新申请宅基地新建住房并获得货币补偿，若不具备易地建房条件的区域，则不能再申请宅基地新建住房，只能选择货币补偿或产权房调换。

实践中，上海市集体土地房屋被征收，多是采取货币补偿和产权房屋调换两种方式，允许易地新建宅基地房屋的情况甚少。

2）非居住房屋被征收，主要指农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办的企业所有的非居住房屋，补偿方式仅有货币补偿一种，补偿费用通常包括房屋建安重置价、土地使用权取得费用、设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用、停产、停业损失补偿等。

另外，除上述两类房屋外其他类型的构筑物，比如宅基地房屋附属的棚舍、其他类型的非居住房屋、构筑物等，补偿标准一般按照《上海市征地财物补偿标准(2017)》执行。

4.被征地农民的社会保障费用：主要为了促进被征地农业人员的就业，将被征地农业人员纳入养老等社会保险体系内，具体执行将按照《上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障办法》的相关规定，比如进行就业培训、就业指导，为就业阶段人员一次性缴纳 12年的职工基本养老、医疗保险费，让其享受社会保险待遇，为就业阶段人员一次性缴纳生活补贴费等等。

四、集体土地与房屋征收补偿的分配

集体土地与房屋征收的补偿利益因补偿费用的名目与性质的不同，其分割原则和方式也有所不同，具体如下：

1.土地补偿费：由于土地补偿费是对农民集体土地所有权丧失的一种补偿，因此土地补偿费理应是由被征土地所属的集体经济组织所有，并非由集体经济组织下的农民个人直接所有。但农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序（这里主要指村民委员会组织法），决定如何在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。

由于是否分配、如何分配属于农村集体经济组织民主自治的范畴，法院无权干涉，因此在集体经济组织尚未通过民主议定程序形成确定的分配安置方案之前，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

2.安置补助费：根据《土地管理法实施条例》的规定，如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，则安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；如由其他单位安置的，则安置补助费支付给安置单位；如果不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

3.宅基地房屋补偿利益：宅基地房屋补偿以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿，所以宅基地房屋补偿利益一般由宅基地使用权人（房屋所有人）共同享有，均等分割。其中，在申请建造房屋时已满十六周岁的家庭成员，建房时已以自己的劳动取得收入并用于家庭生活的，或者以自己的劳动作为建房的劳动投入的，可认定为共同所有权人。

另外，如搬家补助费、临时过渡费、速签速搬费等是为了鼓励实际居住人尽早搬迁而提供的费用，因此这部分补偿利益一般归属房屋内实际居住人所有。

而基于特殊身份、特殊对象而取得的补偿利益，比如针对独生子女、身患重大疾病等对象的奖励或补贴等，一般归该特殊对象个人所有。农村集体经济成员对归集体所有的自留地和耕地享有生产使用的权利，自留地补偿费用应归属于农户内农业户籍人员。

4.其他地上附着物及青苗补偿费：按照《土地管理法实施条例》规定，该部分补偿费用由地上附着物及青苗的所有者所有。其中，青苗补偿费归实际投入人所有；房屋附属设施的补偿仅为建造物料的补偿，一般由实际建造人所有，这里的实际建造人还包括虽未出资但仍在房屋中居住并享有宅基地使用权的人员。

司法实务中，法院在处理集体土地与房屋征收补偿利益分割的过程中，以房地分离、居住保障为原则会综合平衡宅基地使用权人、房屋所有人、土地与房屋的来源、实际居住情况、房屋是否翻建及贡献度、身份特殊性等多方面的因素，希望此文浅薄梳理能对读者有所帮助。